導(dǎo)讀：本文所論述的行政協(xié)議，是指政府基于特定行政目的或?yàn)槁男芯唧w行政管理職責(zé)而與相對(duì)人（特指企業(yè)、個(gè)人等非行政主體）所訂立的合同。因該類合同除有行政意義和效果外，兼具民事合同性質(zhì)，與一般的行政確權(quán)、行政處罰等行政行為有顯著區(qū)別，由此產(chǎn)生的糾紛及涉及法律問(wèn)題也較龐雜，故有必要對(duì)行政協(xié)議糾紛案件的辦理難點(diǎn)開(kāi)一專題，做專門(mén)分析和總結(jié)。

對(duì)于處理行政協(xié)議糾紛，首要問(wèn)題在于民事訴訟和行政訴訟的路徑選擇上。

關(guān)于這一問(wèn)題，有觀點(diǎn)認(rèn)為：基于行政協(xié)議具有合同性質(zhì)，屬于雙務(wù)行為，系權(quán)利義務(wù)平等主體之間簽訂，與行政糾紛案件中行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等具有明顯區(qū)別，基于此，應(yīng)按民事糾紛處理。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政協(xié)議具有雙重屬性，雖有民事合同性質(zhì)，但仍不可否認(rèn)其往往產(chǎn)生于特定政策背景、政策導(dǎo)向和行政需求，更很難避免會(huì)影響公眾利益，產(chǎn)生社會(huì)效果。故而，此類合同已突破民事訴訟私權(quán)利范疇，應(yīng)納入行政訴訟管轄范圍。

筆者認(rèn)為，到底選擇哪種方式，主要應(yīng)遵循“兩個(gè)原則”。

其一，遵循“行政協(xié)議法定范圍”原則。

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2023〕17號(hào)）第二條和第三條從正反兩個(gè)方面界定并限定了“行政協(xié)議”的法定范圍。

即“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；其他行政協(xié)議”才屬于行政協(xié)議受案范圍。

而因“行政機(jī)關(guān)之間因公務(wù)協(xié)助等事由而訂立的協(xié)議、行政機(jī)關(guān)與其工作人員訂立的勞動(dòng)人事協(xié)議”提起訴訟的，則不屬于行政訴訟的受案范圍。

鑒于在司法實(shí)踐中司法解釋的效力接近于法律，因此，在選擇訴訟方式時(shí)，有必要根據(jù)協(xié)議內(nèi)容形式進(jìn)行區(qū)分，符合法定“行政協(xié)議”范疇的合同，應(yīng)采取行政訴訟，反之，則一般而言只能選擇民事訴訟。

對(duì)于不屬于法定“行政協(xié)議”范圍內(nèi)的案件，如選擇提起行政訴訟，存在被法院裁定駁回起訴的可能性；而司法實(shí)踐中，有些看似應(yīng)屬于“行政協(xié)議”的案件，仍有按民事訴訟處理的情況，案由則多為合同糾紛等。

此外，需要注意的是，對(duì)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同或建設(shè)用地使用權(quán)出讓這類合同，是否包含于礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，是否屬于行政協(xié)議，目前法律界爭(zhēng)議較大，不同層級(jí)人民法院對(duì)其性質(zhì)認(rèn)定不一，甚至最高人民法院的判例也有一定出入。

故而，對(duì)此種類型合同選擇訴訟的方式，需慎之又慎。據(jù)筆者觀察，其實(shí)質(zhì)要件仍在于涉案合同是否關(guān)系到公共利益，是否屬于行政行為達(dá)到特定行政目的而簽訂。

并非行政機(jī)關(guān)的所有行為均關(guān)系公共利益，行政法對(duì)公共利益的界定應(yīng)有限制，并非無(wú)限擴(kuò)張。有些土地使用權(quán)其實(shí)并非如灘涂、河流、森林、礦業(yè)等自然資源在處置時(shí)涉及廣泛公共利益，其招、拍、掛程序，更多是價(jià)高者得，資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)行為，一些商業(yè)用途用地也主要基于商業(yè)發(fā)展考量，其出讓也僅直接關(guān)系部分人利益，而非公共利益。

此時(shí)，此類糾紛本質(zhì)上是民事行為，不受行政法調(diào)整，應(yīng)按民事訴訟調(diào)整為宜；而當(dāng)土地使用權(quán)出讓涉及社會(huì)安定、民生工程領(lǐng)域時(shí)，此時(shí)政府是出于特定行政目的、追求特定行政效果而達(dá)成的協(xié)議，而在協(xié)議簽訂和履行中，該協(xié)議也不得不受這些行政法律、法規(guī)和政策性文件的調(diào)整和影響，此時(shí)的協(xié)議因具有前述行政性質(zhì)，應(yīng)屬于行政協(xié)議，并按行政訴訟處理為宜。

其二，遵循“自身證據(jù)、法律優(yōu)勢(shì)最大化”原則。

參考司法實(shí)踐，對(duì)于法定范疇內(nèi)的行政協(xié)議糾紛案件，有提起民事類訴訟，案由如合同糾紛；有提起行政類訴訟，如行政協(xié)議糾紛，均有法院受理并進(jìn)行審理之案例。

因此，筆者認(rèn)為，在選擇民事處理還是行政處理時(shí)，應(yīng)綜合考慮雙方證據(jù)、有關(guān)法律和政策性文件，綜合分析對(duì)自身最有利路徑而定。

比如，從法律層面講，雖然行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中有較重的初始舉證責(zé)任，但其作為行政機(jī)關(guān)，相較于合同相對(duì)方卻在涉及行政協(xié)議制定和履行的行政法律、法規(guī)、政策性文件的掌握和解讀上具有天然優(yōu)勢(shì)。

而民事訴訟層面，雖然此時(shí)非行政主體需要依據(jù)“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”原則就其所主張事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，但在行政協(xié)議的內(nèi)容、履行上的解讀權(quán)上卻是和行政主體具有相對(duì)平等的地位。故對(duì)行政協(xié)議糾紛以民事訴訟還是行政訴訟作為爭(zhēng)議解決方式，宜秉持己方證據(jù)和法律優(yōu)勢(shì)最大化原則。

通過(guò)上述兩個(gè)原則，可以較好的從形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面，對(duì)行政協(xié)議糾紛的訴訟方式選擇上進(jìn)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)把控，望對(duì)讀者有參考作用。